Alla Camera il confronto sul ruolo delle assemblee rappresentative alla soglia della XX legislatura, nel centenario della nascita del giurista fiorentino. Nei messaggi di Mattarella, Fontana e La Russa il richiamo alla centralità del Parlamento e alla qualità della democrazia.

A cento anni dalla nascita di Silvano Tosi, la Camera dei Deputati ha ospitato una giornata di studio dedicata alla sua eredità scientifica e al futuro del parlamentarismo italiano. Studiosi, funzionari e rappresentanti delle istituzioni hanno discusso il rapporto tra Parlamento, Governo, regole, rappresentanza ed evoluzione del sistema politico, riprendendo la celebre definizione del diritto parlamentare come «clinica della Costituzione»: il luogo nel quale principi, procedure e rapporti tra i poteri possono essere osservati nella loro concreta applicazione.

La Costituzione osservata nella sua vita quotidiana

Il significato più profondo dell’espressione «clinica della Costituzione», scelta come titolo della giornata di studio promossa alla Camera nel centenario della nascita di Silvano Tosi, ha attraversato tutti gli interventi dedicati al giurista fiorentino. Non si trattava soltanto di ricordare il primo titolare di una cattedra italiana di diritto parlamentare, bensì di riprendere il suo metodo di studio delle istituzioni: osservare la Costituzione non esclusivamente attraverso le norme scritte, ma seguendone la concreta applicazione, le procedure, i rapporti tra i poteri e le trasformazioni determinate dalla politica e dalla società. Da questo approccio è nata una riflessione che, pur muovendo dalla figura di Tosi, ha riguardato soprattutto il presente e il futuro del Parlamento alla vigilia della XX legislatura.

Il presidente della Repubblica Sergio Mattarella, nel messaggio inviato al convegno, ha richiamato proprio questa dimensione dinamica del Parlamento, definendolo il luogo nel quale prassi, procedure e responsabilità consentono di misurare quotidianamente la qualità della democrazia. L'attività parlamentare, ha sottolineato il Capo dello Stato, costituisce infatti il fulcro di quel dialogo democratico attraverso il quale prende forma il mandato rappresentativo affidato dai cittadini.

Ricordare Tosi significa quindi tornare a interrogarsi non soltanto sulla costruzione giuridica delle istituzioni rappresentative, ma sulla loro capacità di continuare a svolgere questa funzione in una fase segnata da rapide trasformazioni politiche, sociali ed economiche.

Lo stesso rapporto fra regole parlamentari e vitalità democratica è stato posto al centro del messaggio del presidente della Camera Lorenzo Fontana, che ha ricordato il percorso di revisione regolamentare compiuto a Montecitorio negli ultimi anni. La ricerca di un equilibrio fra rappresentanza e capacità decisionale è stata indicata come uno dei criteri fondamentali delle modifiche approvate, poiché l’efficienza dell’istituzione non può essere separata dalla necessità che tutte le forze politiche possano concorrere alla sua attività. Il largo consenso raccolto dalle riforme regolamentari è stato quindi presentato come dimostrazione della possibilità di trovare soluzioni condivise quando sia in gioco il funzionamento stesso dell’assemblea parlamentare.

Nel messaggio del presidente del Senato Ignazio La Russa, il richiamo alla figura di Tosi si è legato alla funzione del Parlamento quale luogo nel quale la comunità nazionale trova la propria più alta espressione rappresentativa. La dialettica fra maggioranza e opposizione, il rispetto delle prerogative parlamentari e la tutela delle procedure non costituiscono pertanto elementi meramente formali, ma condizioni attraverso le quali la democrazia conserva il proprio equilibrio. Una responsabilità che diviene ancora più rilevante quando il cambiamento tecnologico, economico e sociale modifica profondamente le modalità della partecipazione politica e le aspettative rivolte alle istituzioni.

Tosi, Spadolini e una scuola che ha attraversato sessant’anni di Repubblica

Ricostruire l’eredità di Silvano Tosi ha significato anche ripercorrere una stagione della cultura istituzionale italiana nella quale università, politica e amministrazioni parlamentari dialogavano con particolare intensità. Cosimo Ceccuti, presidente della Fondazione Spadolini Nuova Antologia, ha ricordato il lungo rapporto personale e intellettuale fra Tosi e Giovanni Spadolini, nato negli anni della formazione fiorentina e proseguito per tutta la loro vita. Attorno al Cesare Alfieri si incontrarono studiosi provenienti da discipline differenti, accomunati però dall’idea che gli avvenimenti politici contemporanei potessero e dovessero entrare immediatamente nell’attività di ricerca e nell’insegnamento universitario.

Da quell’ambiente nacque nel 1967 il Seminario di Studi e Ricerche Parlamentari, promosso da Tosi insieme a Spadolini, Paolo Barile e Alberto Predieri. Massimo Morisi ne ha ricordato la natura fortemente interdisciplinare, concepita per mettere in relazione giuristi, storici, economisti, sociologi e studiosi della politica. Nel corso di quasi sessant’anni il Seminario ha formato oltre un migliaio di giovani laureati, molti dei quali hanno successivamente intrapreso carriere nelle università e nelle istituzioni. La continuità di quell’esperienza rappresenta una delle testimonianze più concrete della capacità di Tosi di costruire non soltanto una disciplina accademica, ma un metodo destinato a sopravvivere alla generazione che lo aveva ideato.

Il Parlamento veniva studiato, pertanto, come un organismo vivo e mutevole. Le sue regole non potevano essere comprese prescindendo dai comportamenti dei partiti, dalle trasformazioni della società e dai rapporti tra le istituzioni. Proprio questo superamento di un’impostazione esclusivamente formale fu una delle principali innovazioni attribuite a Tosi.

La disciplina parlamentare diventava così uno spazio nel quale verificare il funzionamento reale della Costituzione, individuandone tensioni, adattamenti e modificazioni prodotte anche senza una revisione esplicita del testo costituzionale.

La personalità dello studioso ha inoltre contribuito a dare forma a questo approccio. Il ricordo emerso dagli interventi è quello di un docente rigoroso, talvolta polemico e fortemente legato alla cultura fiorentina, ma al tempo stesso capace di instaurare con gli studenti un confronto aperto, nel quale diritto, storia, politica, letteratura e perfino cinema potevano diventare strumenti per comprendere le istituzioni. Dietro l’attenzione quasi severa per le forme vi era, dunque, una concezione sostanziale del diritto costituzionale come tecnica delle libertà e come disciplina chiamata a registrare continuamente le trasformazioni della società.

Il rapporto tra il Parlamento studiato da Tosi e quello contemporaneo è stato affrontato da Giuliano Amato, che ha richiamato una stagione nella quale le procedure parlamentari contribuirono in maniera decisiva all’integrazione delle diverse culture politiche presenti nella Repubblica. Attraverso il confronto nelle Camere, anche forze caratterizzate da origini e riferimenti ideologici molto differenti impararono progressivamente a riconoscersi in regole comuni, facendo del procedimento parlamentare non soltanto uno strumento decisionale, ma un meccanismo capace di produrre integrazione democratica.

È proprio questa funzione, secondo Amato, ad essersi progressivamente indebolita quando il procedimento legislativo ha iniziato a subire una crescente compressione a vantaggio dell’Esecutivo. La diffusione della decretazione d’urgenza e la capacità del Governo di determinare in misura sempre maggiore tempi e contenuti della produzione normativa hanno modificato l’equilibrio fra i due poteri. Il tema non riguarda soltanto l’efficienza dei lavori parlamentari, poiché investe la possibilità che la legge torni a essere il risultato di un confronto nel quale maggioranza e opposizione abbiano strumenti e tempi effettivi per concorrere alla decisione.

Le recenti modifiche dei regolamenti parlamentari potrebbero tuttavia offrire, secondo questa lettura, una possibilità di riequilibrio. Se le Camere riusciranno a garantire tempi certi alle iniziative legislative considerate prioritarie, verrebbe meno una delle giustificazioni frequentemente utilizzate per ricorrere agli strumenti straordinari della decretazione. La questione decisiva diventa quindi verificare se l’efficienza possa essere recuperata senza sacrificare la funzione rappresentativa del Parlamento e senza ridurre il procedimento legislativo alla semplice ratifica di decisioni assunte altrove.

A emergere è stata così una distinzione fondamentale: rafforzare la capacità decisionale del Parlamento non significa necessariamente ridurre il confronto, bensì organizzarlo affinché possa produrre risultati entro tempi compatibili con le esigenze della società contemporanea. È proprio nell’equilibrio fra rappresentanza e decisione che torna ad assumere significato la definizione di Tosi, perché la salute della democrazia parlamentare può essere valutata osservando tanto la qualità delle procedure quanto l’effettiva possibilità delle Camere di incidere sulle politiche pubbliche.

Regole elettorali, partiti e nuovi equilibri della rappresentanza

Un ulteriore terreno di riflessione ha riguardato il rapporto tra diritto parlamentare e sistema elettorale, Fulco Lanchester ha richiamato uno dei temi più presenti nell’opera di Tosi: l’impossibilità di separare completamente il funzionamento delle assemblee dal modo in cui esse vengono formate. Le regole attraverso le quali i voti si trasformano in seggi incidono infatti sulla composizione delle Camere, sugli equilibri tra maggioranza e opposizione e, indirettamente, sull’intero funzionamento della forma di governo.

L’analisi delle trasformazioni avvenute negli ultimi decenni ha quindi riportato l’attenzione sulla crisi dei partiti e sull’indebolimento delle strutture intermedie attraverso le quali tradizionalmente si organizzava la partecipazione politica. La questione non riguarda soltanto il sistema elettorale, ma il circuito complessivo che collega società civile, rappresentanza politica e istituzioni. Quando questo collegamento si indebolisce, anche il Parlamento può incontrare maggiori difficoltà nell’esercitare la propria funzione di sintesi.

Lanchester ha richiamato in particolare la riflessione di Tosi sulle modificazioni tacite della Costituzione, ossia sui cambiamenti che possono intervenire nella forma di governo attraverso prassi, regole elettorali e trasformazioni politiche senza che il testo costituzionale venga formalmente modificato. È un tema che conserva una evidente attualità, poiché la Costituzione materiale può evolvere attraverso la diversa distribuzione del potere fra Governo, Parlamento, partiti e corpo elettorale.

Da questa impostazione deriva anche l’attenzione alla necessità di mantenere effettivi i contropoteri. Il Parlamento non è soltanto uno dei luoghi nei quali vengono adottate decisioni, ma rappresenta anche lo spazio nel quale il potere viene sottoposto al confronto, alla visibilità e alla possibilità di essere contestato. Per questa ragione il diritto elettorale e il diritto parlamentare possono essere letti come due momenti complementari: il primo stabilisce le modalità attraverso le quali la rappresentanza viene costruita, il secondo determina il modo in cui quella rappresentanza opera una volta entrata nelle istituzioni.

Tra politica e diritto, la doppia cattedra di un giurista-giornalista

La dimensione pubblica dell’attività di Silvano Tosi è stata ricostruita da Carlo Fusaro, che ne ha ricordato la lunga collaborazione giornalistica e la capacità di utilizzare la stampa come una seconda cattedra. La lezione universitaria e l’articolo di fondo non costituivano infatti due attività separate: entrambe nascevano dall’osservazione degli avvenimenti politico-istituzionali e dalla volontà di interpretarli alla luce delle regole costituzionali.

Tosi aveva iniziato molto giovane a intervenire nel dibattito pubblico e nel corso degli anni affrontò questioni che sarebbero rimaste centrali ancora per molti decenni, dal ruolo della Presidenza del Consiglio al sistema elettorale, dai poteri del Presidente della Repubblica ai diritti civili. La sua attenzione era rivolta soprattutto al funzionamento concreto delle istituzioni e alla ricerca di strumenti attraverso i quali evitare concentrazioni eccessive di potere.

In questo senso la sua posizione non coincideva sempre con le proposte di rafforzamento dell’Esecutivo che avrebbero successivamente attraversato numerosi progetti di riforma. Tosi guardava con cautela tanto all’introduzione di sistemi maggioritari quanto a modelli assimilabili a un cancellierato, poiché riteneva che una maggiore stabilità potesse comportare una perdita significativa sul terreno della rappresentatività. Una posizione che rifletteva la convinzione secondo cui il buon funzionamento del parlamentarismo non dipendesse soltanto dalla velocità della decisione, ma anche dalla capacità del sistema di incorporare pluralismo e contraddittorio.

Fusaro ha inoltre ricordato la forte attenzione di Tosi alla limitazione del potere ovunque esso si manifestasse. È probabilmente questo il filo che collega gran parte della sua produzione scientifica e giornalistica: il diritto parlamentare non come insieme di formalità interne alle Camere, ma come parte di una più ampia architettura di garanzie attraverso la quale l’ordinamento costituzionale impedisce che un singolo soggetto possa diventare arbitro esclusivo della decisione politica.

La capacità di Tosi di confrontarsi direttamente con i nodi della politica istituzionale è stata ricordata anche da Andrea Manzella, che ne ha ripercorso il contributo alla stagione delle riforme dei primi anni Ottanta. Il riferimento è stato in particolare al cosiddetto decalogo istituzionale elaborato durante il Governo Spadolini, dal quale sarebbero successivamente maturate riforme riguardanti la Presidenza del Consiglio, l’elezione diretta dei sindaci, il superamento della Commissione inquirente, la riduzione del voto segreto e nuove procedure parlamentari e di bilancio.

Dietro quelle proposte vi era una concezione precisa dei rapporti tra Parlamento e Governo, l’assemblea rappresentativa non era considerata un centro chiamato necessariamente a sostituirsi all’Esecutivo nella direzione politica, bensì un elemento strutturale dell’equilibrio costituzionale, capace di mettere in relazione l’indirizzo politico contingente della maggioranza con gli indirizzi permanenti dell’ordinamento rappresentati dalle istituzioni di garanzia.

È questa capacità di equilibrio che, secondo Manzella, ha consentito al Parlamento italiano di attraversare fasi molto differenti della storia repubblicana, modificando le proprie funzioni senza perdere completamente la propria posizione costituzionale. Anche quando la produzione legislativa si è progressivamente spostata verso l’Esecutivo, le Camere hanno mantenuto funzioni di rappresentanza, indirizzo, controllo e raccordo con le istituzioni europee, dimostrando una capacità di adattamento che non può essere ridotta al solo dato quantitativo delle leggi approvate.

Le minacce odierne assumono tuttavia caratteristiche nuove. Da un lato vi è la tendenza a rappresentare la decisione politica come espressione immediata di un unico centro di potere, riducendo la mediazione parlamentare a un ostacolo; dall’altro cresce l’idea che processi complessi possano essere affidati sempre più alla razionalità tecnica e agli algoritmi. Contro entrambe queste semplificazioni, Manzella ha riproposto il Parlamento come «istituzione del noi», il luogo nel quale la decisione nasce dall’incontro tra posizioni diverse e nel quale il contraddittorio diventa parte essenziale della libertà politica.

Manuali, prassi e un diritto parlamentare che continua a cambiare

La seconda parte della giornata ha spostato l’attenzione sull’insegnamento contemporaneo del diritto parlamentare e sui principali manuali pubblicati negli ultimi anni. Claudio Tucciarelli ha ricordato come le riforme regolamentari intervenute fra il 2017 e il 2026 abbiano modificato profondamente i testi approvati nel 1971, consolidando prassi già sperimentate e riducendo alcune delle differenze fra Camera e Senato.

Il metodo elaborato da Tosi continua tuttavia a rappresentare un riferimento comune, nessuno dei più recenti manuali considera infatti il diritto parlamentare come una disciplina comprensibile soltanto attraverso la lettura delle disposizioni regolamentari. Norme, precedenti, prassi, storia delle istituzioni, giurisprudenza costituzionale e trasformazioni della politica devono essere osservati insieme, poiché l’attività parlamentare nasce continuamente dall’interazione fra questi diversi elementi.

Le questioni più recenti confermano inoltre quanto il diritto parlamentare sia destinato a confrontarsi con problemi che vanno ben oltre l’organizzazione interna delle assemblee. L’intelligenza artificiale, la valutazione delle politiche pubbliche, il PNRR, il ruolo dell’Unione europea, la crescente influenza del Governo sui lavori parlamentari e la necessità di definire meglio lo statuto delle opposizioni stanno già modificando il perimetro della disciplina.

Il confronto sui manuali è diventato così un ulteriore modo per interrogarsi sul Parlamento reale. Le riforme regolamentari, compresa l’introduzione o il rafforzamento di procedure capaci di assicurare tempi più certi ai provvedimenti, potranno produrre effetti significativi soltanto se riusciranno a riequilibrare efficienza e partecipazione. La possibilità che il Parlamento recuperi spazio nella funzione legislativa dipenderà quindi non soltanto dalle regole scritte, ma dall’uso che maggioranze, opposizioni e Governo decideranno di farne.

A cento anni dalla nascita di Silvano Tosi, la sua «clinica della Costituzione» continua pertanto a offrire un criterio di lettura particolarmente attuale. Il Parlamento rimane il luogo nel quale le trasformazioni della politica diventano procedure, le tensioni tra i poteri acquistano forma giuridica e la rappresentanza viene chiamata a tradursi in decisione. Osservarne il funzionamento significa ancora oggi verificare lo stato di salute della democrazia, ricordando che l’efficienza delle istituzioni non può essere separata dalla qualità delle regole, dalla pluralità delle voci e dalla capacità di mantenere aperto il confronto.