Alla Camera dei Deputati la presentazione della relazione annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm): al centro il ruolo della concorrenza nella tenuta del sistema economico, la regolazione dei mercati digitali, la difesa dei consumatori e il passaggio di consegne alla guida dell’Autorità.
Nel corso della presentazione della relazione annuale dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, svoltasi alla Camera dei Deputati, è emerso un quadro che lega sempre più strettamente concorrenza, sicurezza economica, innovazione e tutela dei cittadini. L’intervento introduttivo del vicepresidente della Camera e la relazione del presidente Roberto Rustichelli hanno ricostruito il lavoro svolto nell’ultimo anno e nell’intero settennato, soffermandosi sui mercati digitali, sull’energia, sulle infrastrutture, sulla sostenibilità e sulle nuove forme di protezione dei consumatori.
Un passaggio istituzionale in un quadro internazionale sempre più instabile
La presentazione della relazione annuale dell'Agcm si è svolta sullo sfondo di uno scenario economico internazionale particolarmente complesso, segnato dai conflitti in corso, dalle tensioni commerciali e dai nuovi shock energetici che continuano a incidere sulle economie avanzate e sui mercati globali. Dalla crisi russo-ucraina ai conflitti in Medio Oriente, passando per le ricadute della crisi del Golfo e per la nuova stagione di misure protezionistiche, il quadro emerso alla Camera ha mostrato come la tutela della concorrenza non possa più essere considerata una materia soltanto tecnica, assumendo, invece, una funzione strutturale nella tenuta del sistema produttivo e nella protezione dei soggetti più esposti.
La concorrenza efficace presuppone mercati contendibili, prezzi formati in modo competitivo e consumatori correttamente informati: sono queste le condizioni che permettono di assorbire gli shock esterni senza trasferirne il costo in modo opaco e diseguale su famiglie e imprese. In questo contesto si inserisce anche il tema delle grandi piattaforme digitali e del loro peso crescente nell'economia contemporanea, con un richiamo al lavoro svolto dall'Antitrust nel contrastare abusi di posizione dominante, pratiche commerciali sleali e squilibri in cui la libertà d'impresa rischia di trasformarsi in una concentrazione di potere nelle mani di pochi grandi operatori.
Nella XIX legislatura sono state approvate le leggi annuali per il mercato e la concorrenza, colmando un vuoto che durava da oltre un decennio. La legge 99/2009 aveva introdotto l'obbligo di presentare ogni anno, al Parlamento, un disegno di legge dedicato alla concorrenza, ma quella previsione era rimasta sostanzialmente disattesa per lungo tempo, trovando applicazione una sola volta nell'arco che va dal 2009 al 2021.
Segnando un taglio netto rispetto al passato, il Parlamento ha approvato, in successione, le leggi annuali riferite al 2021, al 2022, al 2023 e al 2025, accompagnando l’attuazione di riforme considerate decisive sia per il mercato interno sia per gli impegni connessi al Piano nazionale di ripresa e resilienza. La legge per il 2021 ha avviato un processo di liberalizzazioni trattando concessioni, servizi pubblici locali e professioni regolamentate; quella per il 2022 ha rafforzato i poteri istruttori dell’Autorità e l’ha designata come organo competente per l’esecuzione del regolamento europeo sui mercati digitali equi e contendibili; la legge annuale per il 2023 si è concentrata sul riordino delle concessioni autostradali, sulla trasparenza dei prezzi, sulla tutela dei consumatori contro la riduzione occulta della quantità dei prodotti preconfezionati e sul sostegno alle startup innovative; quella per il 2025 ha introdotto parametri oggettivi per valutare l’andamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, rafforzando al tempo stesso il sistema sanzionatorio a tutela della qualità dei servizi.
Competitività, sicurezza economica e concorrenza: il nuovo equilibrio europeo
Tre gli shock decisivi che, dal 2019 a oggi, hanno ridisegnato il funzionamento dei mercati e il modo stesso di concepire la politica della concorrenza in Europa, dentro i quali Rustichelli ha collocato l'azione dell'Autorità: la pandemia, che ha fatto emergere la dipendenza europea da forniture esterne in settori essenziali; la guerra in Ucraina, seguita dalle tensioni nel Golfo Persico, che hanno messo a nudo la vulnerabilità energetica del continente; e l'introduzione di barriere tariffarie, definite uno strumento di competizione malsana tra Stati, capaci di trasformare commercio e tecnologia in leve di potere geopolitico.
Allentare le regole antitrust, soprattutto in materia di concentrazioni, non renderebbe l'economia europea più competitiva: produrrebbe l'effetto opposto, indebolendo la crescita complessiva e aumentando i prezzi per i cittadini. La crescita dimensionale delle imprese va sostenuta integrando i mercati, semplificando gli oneri amministrativi e mantenendo solo i vincoli strettamente necessari alla protezione di interessi generali non altrimenti tutelabili. La disciplina della concorrenza può dunque evolvere per adattarsi al mutato contesto, ma senza perdere la sua funzione di garanzia rispetto alla libertà di scelta del consumatore e alla giustizia sociale.
L’attività del 2025: 21 istruttorie e un’azione mirata sui nodi più sensibili dei mercati
L'attività svolta nell'ultimo anno ha registrato 21 procedimenti istruttori chiusi nel 2025, in un'azione coerente con le trasformazioni delle filiere produttive, dei mercati e dei comportamenti di acquisto. Particolare rilievo ha assunto l'enforcement sui mercati digitali, ormai considerati un terreno decisivo della politica antitrust.
Tra i casi più significativi figura la sanzione di circa 100 milioni di euro nei confronti di Apple, accusata di avere ostacolato l'acquisizione del consenso necessario alla profilazione degli utenti da parte degli sviluppatori di app, imponendo condizioni ritenute non oggettive, non trasparenti e non proporzionate rispetto alle esigenze di tutela della privacy. Nello stesso ambito, l'Autorità ha reso obbligatori gli impegni di Meta nel procedimento relativo al rinnovo del contratto con SIAE, intervenendo per assicurare maggiore trasparenza negoziale e una migliore condivisione delle informazioni, così da garantire la disponibilità delle opere musicali italiane su Instagram e Facebook.
La relazione ha mostrato come il corretto funzionamento delle piattaforme riguardi anche comparti tradizionali sui quali la digitalizzazione ha introdotto nuove criticità, come nel caso dell’editoria scolastica, dove un’indagine ha evidenziato che la distribuzione dei libri di testo digitali attraverso sistemi proprietari e licenze restrittive limita interoperabilità e trasferibilità, aggravando i costi per le famiglie in un mercato già fortemente concentrato.
Inoltre, l’Autorità ha reso obbligatori gli impegni del gruppo Ferrovie dello Stato, volti a garantire a un nuovo operatore l’accesso all’infrastruttura ferroviaria nazionale, mentre nelle telecomunicazioni ha chiuso con impegni l’istruttoria sull’accordo tra FiberCop e Tim successivo allo scorporo della rete, cercando di favorire l’apertura alla concorrenza sia nei mercati all’ingrosso sia in quelli al dettaglio e, insieme, di preservare gli incentivi agli investimenti futuri nelle reti in fibra.
Il rapporto tra sostenibilità e concorrenza è emerso in due decisioni: la sanzione di circa 32 milioni di euro nel caso delle shopper biocompostabili e quella, ben più consistente, di oltre 936 milioni di euro comminata alle principali compagnie petrolifere per un coordinamento collusivo relativo al valore della componente bio del prezzo dei carburanti per autotrazione nel periodo 2020-2023. Attraverso scambi informativi e annunci pubblici, le imprese coinvolte avrebbero allineato tempistiche ed entità degli aumenti.
Il bilancio annuale ha incluso anche i mercati industriali tradizionali, con una sanzione superiore a 70 milioni di euro nel mercato dei getti di ghisa per uno scambio sistematico di informazioni sensibili e per l'utilizzo di indicatori di settore destinati a coordinare le variazioni di prezzo e a sostenere i margini delle imprese coinvolte. Altre istruttorie, definite con l'accoglimento di impegni, hanno interessato il settore delle professioni e quello del trasporto marittimo.
Evidenziato anche provvedimento nei confronti di Ryanair, destinataria di una sanzione superiore a 250 milioni di euro per abuso di posizione dominante. La compagnia, secondo la ricostruzione dell'Autorità, avrebbe ridotto la capacità delle agenzie di viaggio online e fisiche di offrire pacchetti comprendenti voli di altri vettori, servizi turistici e assicurativi, comprimendo così lo spazio competitivo in un segmento centrale del mercato turistico.
Il 2025 ha visto proseguire anche l’attività di advocacy e di vigilanza sui servizi pubblici locali di rilevanza economica, con interventi riguardanti porti turistici, rifiuti, servizio idrico integrato e trasporto pubblico locale. Le criticità segnalate hanno riguardato affidamenti in house non adeguatamente motivati, proroghe ritenute illegittime e ritardi nelle gare, confermando quanto il terreno delle utilities continui a rappresentare uno dei banchi di prova principali per l’apertura dei mercati.
Sul versante consumeristico, l’Autorità ha concluso 70 istruttorie con sanzioni pari complessivamente a 70 milioni di euro, ottenendo in altri 31 casi la rimozione delle condotte contestate attraverso la moral suasion.
Rustichelli ha richiamato diversi esempi, soffermandosi anzitutto sul fenomeno dell’influencer marketing, dove l’azione si è indirizzata contro la pubblicità occulta, l’uso di interazioni non autentiche, i fake follower e la promozione ingannevole di facili guadagni. Un altro fronte sensibile è stato quello del teleselling aggressivo, con quattro istruttorie concluse nei confronti di call center che, occultando la propria identità e diffondendo informazioni non veritiere, inducevano i consumatori a sottoscrivere contratti relativi a servizi energetici e di telecomunicazioni.
Nel settore dell’abbigliamento di lusso, due istruttorie sono state concluse per verificare la correttezza delle dichiarazioni etiche e di responsabilità sociale a fronte delle effettive condizioni di lavoro presso fornitori e subfornitori. Nel comparto della fast e super fast fashion, invece, Shine è stata sanzionata per aver adottato una strategia di comunicazione considerata ingannevole con riguardo alle caratteristiche e all’impatto ambientale dei propri prodotti.
Il tema della correttezza informativa è emerso anche nell’automotive, dove quattro istruttorie hanno interessato alcuni tra i principali produttori di auto elettriche in relazione alle informazioni fornite sull’autonomia di percorrenza, sulla perdita di capacità delle batterie e sulle limitazioni della garanzia convenzionale. Collegando questi interventi all’evoluzione normativa più recente, Rustichelli ha evidenziato come il legislatore nazionale abbia modificato il Codice del consumo per valorizzare il rilievo delle affermazioni relative alla sostenibilità ambientale e sociale, muovendosi in continuità con l’approccio già adottato dall’Autorità.
Il caso Colosseo e il procedimento Atac, due interventi simbolo a Roma
Tra i procedimenti illustrati nel corso della relazione, due hanno riguardato direttamente la città di Roma. Il primo è quello relativo alla vendita dei biglietti per l'accesso al Colosseo, per cui l'Autorità ha sanzionato con circa 20 milioni di euro CoopCulture e sei piattaforme online. Le condotte contestate avrebbero reso pressoché impossibile per i consumatori acquistare i biglietti al prezzo ufficiale, consentendo l'accaparramento massivo tramite sistemi automatizzati e la successiva rivendita a prezzi molto più elevati insieme a servizi aggiuntivi.
Il secondo intervento ha interessato Atac, chiamata a rispondere del sistematico mancato rispetto degli standard di qualità e quantità del servizio di trasporto pubblico a Roma. L’esito del procedimento ha portato la società a riconoscere oltre 3 milioni di euro di rimborsi agli abbonati Metrebus e a introdurre un sistema di indennizzo in caso di ritardi superiori ai 15 minuti, misura definita innovativa nel panorama del trasporto pubblico locale.
Rustichelli si è soffermato sulla funzione dell'Autorità nell'attribuzione del rating di legalità, illustrando il nuovo regolamento adottato di recente e fondato su tre principi guida: semplificazione per le imprese, trasparenza e cooperazione tra istituzioni pubbliche. A essere rimarcata è stata, soprattutto, la crescente attenzione del sistema produttivo verso questo strumento, testimoniata dai numeri del 2025: 9.300 procedimenti conclusi, più del doppio rispetto ai 4.107 del 2019, e un incremento delle imprese titolari di rating da 7.306 a 16.536.
Sottolineando il valore della collaborazione con Guardia di Finanza e Arma dei Carabinieri, l’intervento ha presentato il rating non solo come uno strumento amministrativo, ma come un indicatore sempre più apprezzato dalle imprese, inserendosi in una domanda più ampia di credibilità e affidabilità nei rapporti economici.
I numeri del settennato: sanzioni, segnalazioni, benefici economici e rimborsi
Negli ultimi sette anni l’Autorità ha condotto 125 istruttorie in materia di concorrenza, 586 interventi di advocacy e 611 istruttorie a tutela del consumatore, esaminando oltre 172mila segnalazioni. Solo nel 2025 ne sono pervenute 35.212, con una crescita media annua del 20% e con un incremento complessivo superiore al 150% rispetto alle 13.723 del 2019.
Sul piano sanzionatorio, l’importo complessivo ha raggiunto i 4,5 miliardi di euro, di cui circa 4 miliardi per l’attività antitrust e 500 milioni per violazioni delle norme a tutela del consumatore. Oltre 600 le operazioni di concentrazione valutate, con 36 istruttorie approfondite nei casi in cui sono emerse criticità concorrenziali. Applicando la metodologia sviluppata dall’Oxera, l’Autorità stima che tra il 2019 e il 2025 l’attività a tutela della concorrenza abbia generato benefici per imprese e consumatori pari a 9 miliardi di euro. A ciò si aggiunge un ulteriore dato: oltre due milioni di consumatori hanno ricevuto ristori monetari per un totale di 208 milioni di euro grazie all’azione dell’Autorità.
Rustichelli ha descritto gli ecosistemi digitali come mercati nuovi, in cui gli utenti pagano, spesso, con i propri dati e in cui le piattaforme si trasformano in intermediari indispensabili, controllando flussi informativi e commerciali che condizionano anche settori tradizionali. L’azione dell’Autorità si è quindi sviluppata sia sul versante dei rapporti tra big tech e consumatori finali, sia su quello delle relazioni tra piattaforme e imprese che dipendono da quegli ecosistemi per raggiungere il pubblico.
Nell’ambito di questa trasformazione si colloca anche l’attenzione crescente verso il design delle interfacce, gli algoritmi di raccomandazione e i meccanismi che, sfruttando asimmetrie informative e vulnerabilità comportamentali, possono orientare impropriamente le scelte dei consumatori, soprattutto dei più giovani. Il discorso si è poi allargato all’intelligenza artificiale, già al centro di nuovi interventi, sia con riferimento alle allucinazioni dei chatbot e alla necessità di avvertire gli utenti del rischio di risposte inesatte, sia attraverso la recente indagine conoscitiva sul quantum computing, avviata per analizzare possibili criticità concorrenziali in una fase di forte espansione tecnologica.
L'esperienza maturata nel settennato è stata presentata come dimostrazione che l'intervento antitrust non produce soltanto effetti economici, ma può incidere direttamente sull'effettività di diritti costituzionalmente rilevanti. Il caso richiamato con maggiore evidenza è stato quello di Leadiant, relativo ai prezzi eccessivamente onerosi di un farmaco orfano destinato alla cura di una grave malattia. L’intervento dell’Autorità ha determinato una riduzione di oltre il 50% del prezzo, riportandolo al livello precedente la condotta illecita e rendendo evidente come, in casi del genere, la tutela della concorrenza finisca per toccare direttamente il diritto alla salute.
L’apertura alla concorrenza nelle public utilities - dai trasporti ai settori idrico, elettrico, del gas e dei rifiuti - è stata letta come un fattore in grado di produrre effetti positivi sulla fruizione di beni e servizi pubblici da parte dei cittadini.
L’ultima parte della relazione ha trattato i profili organizzativi e procedurali dell’azione dell’Autorità, soffermandosi sugli strumenti di scoperta e repressione delle violazioni, in particolare dei cartelli. Tra i passaggi evidenziati vi è il successo della piattaforma di whistleblowing, che consente a chi sia a conoscenza di comportamenti potenzialmente illeciti di informare l’Autorità senza rivelare la propria identità, rafforzando in questo modo anche il programma di clemenza rivolto alle imprese che collaborano all’accertamento dei cartelli. A ciò si è aggiunta la piena attuazione della procedura di transazione, che consente un’ulteriore riduzione delle sanzioni per i soggetti che riconoscano la propria partecipazione all’illecito.
Sul piano giudiziario, Rustichelli ha infine evidenziato l’andamento positivo del contenzioso sui provvedimenti dell’Autorità, con una percentuale di conferma della loro legittimità passata tra il 2019 e il 2025 dall’88 al 96% davanti al Tar Lazio e dal 68 all’83% davanti al Consiglio di Stato. Un dato che, nelle parole del presidente uscente, riflette lo sforzo compiuto per garantire chiarezza dei provvedimenti, solidità probatoria e pieno rispetto del contraddittorio.
Un’eredità istituzionale che guarda al futuro
Attraversando pandemia, crisi energetiche, tensioni geopolitiche, trasformazioni digitali e nuovi conflitti regolatori, l'Autorità ha progressivamente ampliato il proprio raggio d'azione, trattando la concorrenza come uno strumento di equilibrio economico, tutela sociale e modernizzazione del sistema. Il bilancio consegnato al Parlamento al termine del settennato non si è limitato a una somma di dati e provvedimenti, ma ha delineato anche la direzione dei prossimi anni, indicando nei mercati aperti, nella trasparenza, nella qualità dell'informazione ai consumatori e nella regolazione dell'innovazione i terreni su cui si misurerà la capacità del Paese di affrontare una fase storica sempre più complessa.
